La visione Mangiacavalli: analisi della trasformazione della professione infermieristica in Italia sotto la presidenza FNOPI

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Sezione 1: profilo di una leader riformatrice, il percorso di Barbara Mangiacavalli

1.1. Dalla corsia alla direzione strategica: un profilo poliedrico

La leadership di Barbara Mangiacavalli alla guida della Federazione Nazionale degli Ordini delle Professioni Infermieristiche (FNOPI) non può essere compresa appieno senza un'analisi approfondita del suo percorso professionale e accademico. La sua traiettoria non è quella di una tradizionale rappresentante di categoria, ma quella di una manager e policy maker che ha deliberatamente costruito un profilo poliedrico, fondendo competenze cliniche con una solida preparazione in ambito gestionale e di politiche pubbliche. Questa dualità costituisce la chiave di volta della sua presidenza e della sua capacità di dialogare con le istituzioni non solo come portavoce di una professione, ma come architetto di soluzioni per il Servizio Sanitario Nazionale (SSN).

Il suo fondamento accademico è eccezionalmente vasto e strategico. Possiede una Laurea Magistrale in Scienze Infermieristiche ed Ostetriche, che le conferisce la massima qualifica nel suo campo professionale primario, ma l'ha affiancata a una Laurea Magistrale in Amministrazioni e Politiche Pubbliche presso l'Università degli Studi di Milano. Quest'ultima le ha fornito strumenti analitici in materie come diritto pubblico, economia, governance e valutazione delle politiche pubbliche, essenziali per navigare la complessità della macchina statale.1 A questo si aggiungono una Laurea in Business Administration con specializzazione in Human Resource Management e certificazioni manageriali di alto livello, come quella per Direttori di Azienda Sanitaria.1 Questo curriculum ibrido le permette di argomentare le istanze della professione infermieristica non solo in termini di bisogni clinico-assistenziali, ma anche di efficienza organizzativa, sostenibilità economica e governance di sistema.

Parallelamente, la sua carriera professionale riflette una costante ascesa verso ruoli di alta responsabilità manageriale all'interno del SSN. Partendo da incarichi dirigenziali come quello presso l'A.O. Sant'Anna di Como nel 1999, ha ricoperto posizioni di crescente complessità, tra cui quella di Direttore della Struttura Complessa del Servizio Infermieristico Tecnico Riabilitativo Aziendale (SC SITRA) presso la prestigiosa Fondazione IRCCS Policlinico San Matteo di Pavia.3 Il culmine di questo percorso è rappresentato dagli incarichi di Direttore Sociosanitario, prima presso l'ASST Bergamo Ovest e successivamente presso l'ASST Milano Nord.2 Questi ruoli l'hanno posta al centro dei processi decisionali strategici delle aziende sanitarie, fornendole una comprensione profonda e pragmatica delle dinamiche operative, dei vincoli di bilancio e delle complesse relazioni sindacali che caratterizzano il sistema.1

Il suo impegno istituzionale è iniziato ben prima della presidenza nazionale. È stata presidente del Collegio IPASVI (l'ente predecessore della FNOPI) di Como dal 1997 al 2004, per poi entrare negli organi nazionali della Federazione, ricoprendo progressivamente i ruoli di Segretaria Nazionale, Vicepresidente e, infine, Presidente Nazionale dal marzo 2015.1 Questa lunga militanza le ha permesso di sviluppare una visione a lungo termine per la professione, consolidando una rete di relazioni politiche e istituzionali che si rivelerà fondamentale durante la sua presidenza. La sua riconferma unanime per mandati successivi testimonia la fiducia riposta in lei dalla base degli Ordini provinciali e la continuità del suo progetto strategico.3

Questo triplice percorso – accademico, manageriale e istituzionale – ha forgiato una leader capace di parlare linguaggi diversi: quello della clinica, quello del management e quello della politica. È questa capacità di traduzione e sintesi che le consente di elevare il dibattito, trasformando le rivendicazioni infermieristiche in proposte di riforma per l'intero sistema salute.

Tabella 1: cronologia sinottica del percorso professionale e istituzionale di Barbara Mangiacavalli

Anno/Periodo	Titolo Accademico/Qualifica	Incarico Professionale/Manageriale	Ruolo Istituzionale (IPASVI/FNOPI)
1997 - 2004	-	-	Presidente Collegio IPASVI di Como 7
1999	-	Dirigente delle Professioni, A.O. Sant'Anna di Como 4	-
2000 - 2003	-	Dirigente Sanitario, incarico 15 septies 1	-
2003	Laurea Magistrale in Amministrazioni e Politiche Pubbliche 1	Dirigente Sanitario, incarico 15 septies 1	Sindaco Revisore (marzo 2003 - marzo 2006) 1
2003 - 2015	-	Direttore SC SITRA, Fondazione IRCCS Policlinico San Matteo di Pavia 3	-
2006	Laurea in Business Administration (Human Resource Management) 1	-	Segretaria Nazionale (marzo 2006 - gennaio 2015) 1
Data non specificata	Laurea Magistrale in Scienze Infermieristiche ed Ostetriche 1	-	-
Data non specificata	Certificato di Formazione Manageriale per Direttori di Azienda Sanitaria 1	Inserita in Albi Regionali per Direttori Generali, Amministrativi, Sociosanitari (Lombardia, Toscana, Veneto) 1	-
Gennaio 2015 - Marzo 2015	-	-	Vicepresidente Nazionale 1
Marzo 2015 - Oggi	-	-	Presidente Nazionale 1
Fino al 2019	-	Direttore Sociosanitario, ASST Bergamo Ovest 5	-
Dal 15 Febbraio 2019	-	Direttore Sociosanitario, ASST Milano Nord 2	-

Fonte: Elaborazione basata su dati da.1

1.2. Approfondimenti e analisi: come nasce un riformatore

L'analisi del percorso di Barbara Mangiacavalli rivela un disegno strategico preciso: la costruzione di una figura di leadership che non si limita alla rappresentanza di interessi di categoria, ma si propone come un vero e proprio architetto di sistema. La sua capacità di argomentare il valore della professione infermieristica non solo in termini di cura, ma anche di governance, efficienza e sostenibilità del SSN, deriva direttamente da questa fusione di competenze. Mentre un leader professionale tradizionale tende a concentrarsi su rivendicazioni interne alla categoria, come salari e condizioni di lavoro, Mangiacavalli adotta un approccio differente. Il suo curriculum, ricco di studi in diritto pubblico, economia e management 1, le permette di inquadrare le problematiche infermieristiche all'interno delle grandi sfide nazionali: l'invecchiamento della popolazione, la gestione delle cronicità e l'attuazione delle riforme sistemiche come il PNRR.10

Questa abilità nel cambiare la cornice del dibattito è il suo principale strumento politico. Invece di limitarsi a chiedere "più risorse per gli infermieri", la sua argomentazione diventa: "Il Paese ha bisogno di più dagli infermieri per affrontare le sue sfide sanitarie, e per permettere loro di rispondere a questo bisogno, è necessario investire in competenze, autonomia e riconoscimento". Questo rovesciamento di prospettiva trasforma una richiesta di categoria in una proposta di soluzione per il sistema. È una strategia che le conferisce maggiore autorevolezza ai tavoli istituzionali, posizionando la FNOPI come un interlocutore propositivo e un partner strategico per il governo e le Regioni. Tuttavia, come verrà analizzato in seguito, questa stessa strategia di collaborazione e dialogo con le istituzioni è alla radice del profondo conflitto con le organizzazioni sindacali, che la percepiscono come una forma di cooptazione e di allineamento politico. La forza della sua visione è, al contempo, la causa della sua più grande vulnerabilità politica sul fronte interno.

Sezione 2: la visione strategica: "il problema degli infermieri è il problema dell'Italia"

La presidenza di Barbara Mangiacavalli è caratterizzata da una visione strategica chiara e coerente, riassunta in uno slogan che è diventato il suo manifesto politico: "Il problema degli infermieri è il problema dell'Italia tutta".10 Questa frase non è una semplice figura retorica, ma il fondamento di una strategia comunicativa e politica volta a legare indissolubilmente il destino della professione infermieristica alla sostenibilità e all'efficacia del Servizio Sanitario Nazionale.

Attraverso questo prisma, ogni questione relativa agli infermieri – dalla carenza di personale alla formazione, dal riconoscimento economico alla sicurezza sul lavoro – viene presentata non come una rivendicazione di categoria, ma come una componente critica di una più ampia strategia di salute pubblica nazionale.

2.1. Diagnosi del sistema salute: una "glaciazione demografica"

Il punto di partenza dell'analisi di Mangiacavalli è una diagnosi impietosa delle sfide strutturali che il sistema sanitario italiano si trova ad affrontare.

La sua narrazione pubblica, specialmente durante i congressi nazionali della FNOPI e le audizioni parlamentari, si apre quasi sempre con la descrizione di un contesto socio-demografico in rapida e inesorabile trasformazione, che definisce una "glaciazione demografica".12

I dati che presenta sono allarmanti e ricorrenti:

• Invecchiamento della popolazione: Viene costantemente sottolineato il cambiamento demografico senza precedenti che vedrà, entro il 2040, la popolazione over 50 superare quella under 50, e nel 2050, il 35% degli italiani avere più di 65 anni.11 Questo "mix micidiale per la società tutta" 10 implica un aumento esponenziale della domanda di assistenza a lungo termine.
• Transizione epidemiologica: Direttamente collegato all'invecchiamento, vi è l'aumento delle patologie croniche e della disabilità. Mangiacavalli cita regolarmente i dati che indicano 24 milioni di persone con almeno una patologia cronica e 4 milioni con disabilità.11 Questo scenario rende obsoleto il modello ospedalocentrico, pensato per la gestione delle acuzie, e impone una radicale riconversione del sistema verso l'assistenza territoriale e di prossimità.15
• Crisi della forza lavoro: La diagnosi si completa con l'analisi della crisi della professione infermieristica stessa. Viene denunciata una carenza strutturale stimata in circa 65.000 unità, aggravata da un'età media crescente degli infermieri in servizio (con un'ondata di pensionamenti imminente) e da una drammatica perdita di attrattività della professione per i giovani, come dimostra il crollo del rapporto tra candidati e posti disponibili nei corsi di laurea.16

Questa diagnosi serve a uno scopo strategico preciso: dimostrare che le vecchie logiche organizzative e professionali non sono più sostenibili e che insistere su di esse porterà al "totale collasso" del sistema.10

2.2. L'Infermiere come soluzione sistemica: innovazione e prossimità

Di fronte a questa diagnosi, la visione di Mangiacavalli propone l'infermiere non come parte del problema, ma come il fulcro della soluzione. La sua strategia si basa su un "cambio di paradigma" 19 che richiede innovazione, coraggio e un ripensamento dei ruoli professionali.

I pilastri di questa soluzione sono:

• Innovazione dei modelli organizzativi: l'innovazione non è intesa solo come tecnologica, ma primariamente come organizzativa e assistenziale.10 Si tratta di superare la rigida divisione dei compiti e promuovere modelli di presa in carico integrata, dove l'infermiere agisce con maggiore autonomia.
• Centralità della prossimità: in un sistema che deve spostare il suo baricentro dall'ospedale al territorio, l'infermiere è identificato come il professionista che può garantire la "risposta di prossimità competente e appropriata".11 Figure come l'Infermiere di Famiglia e di Comunità diventano emblematiche di questa visione. L'infermiere è il "cardine essenziale per rendere efficienti le strutture del SSN" 20, colui che può intercettare i bisogni sul nascere, promuovere l'aderenza terapeutica e prevenire le riacutizzazioni che portano a ricoveri impropri.
• Digitalizzazione e standardizzazione: per rendere possibile questo nuovo modello, Mangiacavalli insiste sulla necessità di sfruttare appieno la digitalizzazione e di promuovere un linguaggio infermieristico standardizzato. Questo permetterebbe una migliore comunicazione tra professionisti, una valutazione più efficace degli esiti assistenziali e una maggiore visibilità del contributo infermieristico alla salute della comunità.10

2.3. Dati per decidere: la cabina di regia e il rapporto FNOPI

Una componente fondamentale della strategia di Mangiacavalli è l'ancoraggio delle proposte a dati ed evidenze scientifiche, al fine di spostare il dibattito dal piano delle opinioni a quello dei fatti. In questa logica si inseriscono due iniziative chiave:

• Il rapporto annuale FNOPI: la creazione del "Rapporto sulle professioni infermieristiche in Italia", realizzato in collaborazione con la Scuola Superiore Sant'Anna di Pisa, è una mossa strategica di grande rilievo. L'obiettivo dichiarato è fornire ai decisori politici "dati certi sulla nostra Professione" 21, rendendo misurabili e inconfutabili le criticità come la carenza di personale, il divario retributivo con l'Europa e gli squilibri territoriali.22 Questo strumento trasforma la FNOPI in una fonte autorevole di analisi, rafforzando la sua credibilità e la forza delle sue argomentazioni.
• La "cabina di regia" governativa: la proposta, avanzata in più sedi e accolta da un ordine del giorno in Senato, di istituire una "cabina di regia nazionale sulla questione infermieristica", una sorta di commissario straordinario, risponde alla necessità di un approccio sistemico e di alto livello.11 Questa richiesta mira a elevare la "questione infermieristica" da problema settoriale a priorità di governo, riconoscendo che la sua soluzione richiede un intervento coordinato che tocca i ministeri della Salute, dell'Università, dell'Economia e della Funzione Pubblica. 

2.4. Approfondimenti e analisi: dall'Advocacy professionale alla strategia sanitaria nazionale

La visione strategica di Barbara Mangiacavalli rappresenta un deliberato e radicale superamento dei confini tradizionali della rappresentanza professionale. Diagnosticando i mali sistemici della sanità italiana – invecchiamento, cronicità, insostenibilità – e proponendo l'evoluzione della professione infermieristica come la principale leva di soluzione, ha di fatto trasformato la FNOPI da un ordine professionale focalizzato sulla deontologia e la tutela degli iscritti a un influente think tank e attore di politica sanitaria nazionale.

Questo approccio strategico si manifesta nella capacità di dialogare con il potere politico non solo presentando un elenco di problemi, ma offrendo un pacchetto di soluzioni strutturate: l'Infermiere di Famiglia e Comunità per la sanità territoriale, le competenze specialistiche per la gestione della complessità, la digitalizzazione per l'efficienza, e i dati del Rapporto FNOPI per una governance basata sull'evidenza.21 Questo posizionamento proattivo rende la FNOPI un partner attraente per il governo, come dimostra l'apprezzamento espresso da Mangiacavalli per le misure adottate dall'esecutivo in carica, quali le indennità per l'emergenza-urgenza o l'arresto in flagranza differita per le aggressioni.11

Tuttavia, è proprio questa strategia di partenariato e dialogo costruttivo con le istituzioni a costituire il principale punto di frizione con le organizzazioni sindacali. Laddove Mangiacavalli vede una collaborazione nell'interesse del sistema, i sindacati vedono una forma di consociativismo e un allineamento con la "controparte" politica e datoriale. L'essere percepita come un interlocutore privilegiato dal governo alimenta l'accusa di essere diventata un "megafono della politica" 27, perdendo la sua terzietà e la sua capacità di rappresentare gli interessi più immediati e concreti della base. La forza della sua visione strategica, che le ha permesso di ottenere un'influenza senza precedenti, è quindi intrinsecamente legata alla sua più grande debolezza politica: un conflitto strutturale e apparentemente insanabile con una parte significativa del mondo sindacale.

Sezione 3: Le leve della crescita: riforma delle competenze e dei percorsi professionali

Al centro della visione strategica di Barbara Mangiacavalli vi è la convinzione che la crescita e la valorizzazione della professione infermieristica passino inderogabilmente attraverso un profondo ripensamento delle competenze, della formazione e dei percorsi di carriera. La sua presidenza ha impresso un'accelerazione decisiva a un'agenda di riforme che mira a "sgranare" la professione 11, superando il modello dell'infermiere generalista indifferenziato per costruire una figura professionale stratificata, con livelli crescenti di autonomia, responsabilità e specializzazione.

Questo progetto si articola su quattro pilastri interconnessi: la riforma universitaria, l'istituzione dell'infermiere specialista/avanzato, lo sviluppo dell'Infermiere di Famiglia e di Comunità e la lotta per un adeguato riconoscimento giuridico ed economico.

3.1. La riforma universitaria: specializzazione e prescrizione

La leva più potente e a lungo termine per la trasformazione della professione è individuata nella riforma dei percorsi accademici. Questa è considerata una "svolta epocale" 29, attesa da anni e perseguita con tenacia dalla FNOPI.

• Le nuove lauree magistrali a indirizzo clinico: il risultato più significativo è l'istituzione, in collaborazione con i Ministeri della Salute e dell'Università, di tre nuove aree di specializzazione per la laurea magistrale: Cure Primarie e Sanità Pubblica; Cure Pediatriche e Neonatali; Cure Intensive e nell'Emergenza.17 Fino a questo momento, la laurea magistrale in Scienze Infermieristiche e Ostetriche (LM/SNT1) aveva un orientamento prevalentemente manageriale e formativo.32 L'introduzione di percorsi a spiccato indirizzo clinico mira a formare professionisti con competenze avanzate in aree assistenziali ad alta complessità, creando le premesse per nuovi sbocchi di carriera e un diverso posizionamento nel sistema.
• L'apertura alla prescrizione infermieristica: questa riforma è intrinsecamente legata a un obiettivo ancora più ambizioso: l'introduzione della prescrizione infermieristica. Le nuove lauree magistrali sono viste come la condizione necessaria per abilitare gli infermieri specialisti a prescrivere presidi, ausili e trattamenti assistenziali specifici, in linea con quanto avviene nella maggior parte dei Paesi avanzati.25 Non si tratta di una sovrapposizione con la prescrizione medica di farmaci, ma di un'estensione dell'autonomia infermieristica nella gestione del piano di cura, finalizzata a garantire continuità e appropriatezza assistenziale, specialmente per i pazienti cronici sul territorio.
• La qualità della docenza: parallelamente, la FNOPI ha condotto una battaglia politica per garantire la qualità e la specificità della formazione. Un successo importante è stato ottenuto con l'abrogazione della norma che prevedeva l'integrazione di docenti medici nei corsi di laurea in infermieristica, affermando il principio che la disciplina infermieristica debba essere insegnata da docenti del settore scientifico-disciplinare MED/45 (Scienze infermieristiche).36 La creazione di un tavolo congiunto tra Ministeri e FNOPI per la riprogettazione dei percorsi formativi consolida questo ruolo di co-protagonista nella definizione degli standard accademici.36

3.2. L'Infermiere Specialista e Avanzato (APN): standard internazionali per l'Italia

Strettamente connessa alla riforma universitaria è la spinta per il riconoscimento formale di figure di infermiere con competenze specialistiche e/o avanzate (Advanced Practice Nurse - APN).

• Allineamento ai modelli internazionali: la FNOPI promuove un modello di APN che si allinea agli standard internazionali, in particolare quelli dell'International Council of Nurses (ICN) e dell'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS). Questo modello definisce l'APN come un infermiere che, attraverso una formazione post-laurea (con la laurea magistrale come requisito minimo), acquisisce una base di conoscenze esperte, capacità decisionali complesse e competenze cliniche per una pratica avanzata.38 Questa pratica si fonda su quattro pilastri: clinica avanzata, ricerca, formazione e leadership/management.38
• Mappatura e riconoscimento: consapevole della presenza di numerose competenze specialistiche de facto ma non de jure nel SSN, la FNOPI ha promosso studi per mappare la situazione italiana. Una ricerca osservazionale ha rilevato che, su un campione di infermieri con competenze specialistiche, il 57,6% riceve un riconoscimento formale, ma solo il 34,4% ottiene anche un riconoscimento economico.39 Questo dato evidenzia la criticità principale: la discrepanza tra le responsabilità assunte e la loro valorizzazione contrattuale ed economica. Il dibattito, molto attivo, verte proprio sulla necessità di superare questa frammentazione e definire nomenclature, percorsi formativi e sistemi di riconoscimento chiari e omogenei a livello nazionale.38

3.3. L'Infermiere di Famiglia e di Comunità (IFeC): il fulcro dell'assistenza territoriale

L'Infermiere di Famiglia e di Comunità (IFeC) è forse l'iniziativa più emblematica della visione di Mangiacavalli per una sanità di prossimità.

• Una figura strategica per la cronicità: l'iFeC è promosso come la figura chiave per rispondere alla transizione demografica ed epidemiologica. È un professionista proattivo, che non attende il bisogno ma lo intercetta, lavorando in stretta integrazione con i medici di medicina generale e gli altri attori della rete socio-sanitaria per gestire la cronicità, promuovere l'aderenza terapeutica e l'autocura, e prevenire le complicanze e i ricoveri impropri.24
• Successo sul piano normativo: la FNOPI ha giocato un ruolo decisivo nel portare questa figura all'attenzione dei decisori politici. Il "Position Statement" della Federazione è stato un documento di riferimento che ha influenzato direttamente la stesura del Patto per la Salute 2019-2021 e, successivamente, del Decreto Ministeriale 77/2022, che ha formalizzato l'IFeC come standard per l'assistenza territoriale, prevedendone "almeno 1 ogni 3.000 abitanti".15 Questo rappresenta un indiscutibile successo di policy.
• La crisi dell'attuazione e il paradosso del PNRR: tuttavia, è proprio sull'attuazione pratica che emerge una profonda criticità. Report autorevoli della Fondazione GIMBE e dell'Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB) denunciano gravi ritardi nell'implementazione della Missione 6 del PNRR. Le nuove strutture previste, come le Case della Comunità (CdC) e gli Ospedali di Comunità (OdC), che dovrebbero essere il luogo di lavoro elettivo degli IFeC, faticano a diventare operative. I dati aggiornati al 2024-2025 mostrano che solo una minima percentuale delle CdC previste è pienamente funzionante.45 La causa principale, evidenziata da tutti gli analisti, è la drammatica
  carenza di personale, in particolare di infermieri.18 Si sta materializzando il rischio di avere "cattedrali nel deserto": contenitori nuovi ma vuoti, incapaci di erogare i servizi per cui sono stati finanziati.

3.4. Riconoscimento giuridico ed economico: superare la carriera "piatta"

Tutte le riforme sulle competenze rischiano di rimanere sulla carta se non vengono accompagnate da un adeguato riconoscimento giuridico ed economico.

• La carriera "Piatta": Mangiacavalli denuncia con forza come la carriera infermieristica sia "piatta", ovvero priva di reali possibilità di sviluppo professionale ed economico legate al merito e alle competenze acquisite. Spesso, un infermiere inizia e conclude la sua vita lavorativa con le stesse mansioni, con progressioni legate quasi esclusivamente all'anzianità di servizio.16 Questa mancanza di prospettive è indicata come una delle cause principali della fuga dalla professione e della sua scarsa attrattività.
• Le rivendicazioni economiche: la strategia della FNOPI su questo fronte è duplice. Da un lato, spinge per ottenere riconoscimenti economici specifici all'interno dei contratti, come l'aumento dell'indennità di specificità infermieristica e di quella per il personale del pronto soccorso.11 Dall'altro, chiede interventi fiscali strutturali, come la detassazione di parte dello stipendio e delle indennità, per aumentare il netto in busta paga e colmare il divario con le retribuzioni medie europee.25
• La lotta alla violenza: un capitolo a parte è dedicato alla sicurezza. Poiché la professione è composta per il 77,4% da donne, la violenza sugli operatori sanitari è anche una questione di genere.54 Mangiacavalli ha promosso una politica di "tolleranza zero", chiedendo un inasprimento delle pene e sostenendo l'introduzione di norme come l'arresto in flagranza differita.13 Sul piano organizzativo, ha proposto modelli innovativi come il "See & Treat", ambulatori a gestione infermieristica per i codici a bassa complessità, volti a ridurre i tempi di attesa nei pronto soccorso, una delle principali cause di tensione e aggressività.20 

3.5. Approfondimenti e analisi: il divario tra visione e realtà

L'analisi delle leve di crescita promosse da Barbara Mangiacavalli fa emergere una profonda e problematica frattura: un divario crescente tra la visione ambiziosa di una professione altamente qualificata e autonoma e la realtà operativa di un SSN logorato da carenze strutturali. Questa discrepanza tra la politica (policy) e la pratica (practice) è la principale fonte di tensione e il terreno fertile per le critiche sindacali.

Da un lato, la FNOPI promuove con successo una visione proiettata al futuro: lauree magistrali specialistiche, competenze avanzate, prescrizione infermieristica, ruoli autonomi come l'IFeC.24 È una visione di alto valore, che mira a posizionare l'infermiere come un professionista intellettuale, capace di gestire la complessità. Dall'altro lato, la realtà quotidiana degli infermieri è segnata da una crisi di sistema: una carenza di organico che rende impossibile garantire anche solo l'assistenza di base, carichi di lavoro insostenibili, e riforme come quella del PNRR che si arenano proprio per la mancanza di personale per farle funzionare.18

Questo divario diventa esplosivo quando le riforme formative non trovano un immediato riscontro contrattuale. I sindacati, come Nursing Up, accusano la FNOPI di celebrare come "epocali" le nuove lauree magistrali, mentre l'ARAN (l'agenzia governativa per la contrattazione) non ha ancora definito un inquadramento che ne riconosca il valore in termini di carriera e stipendio.55 L'evento del Congresso FNOPI viene così etichettato come una "passerella autoreferenziale", slegata dai problemi concreti della base.55 La strategia di Mangiacavalli può essere interpretata come un tentativo di forzare il sistema: creare un'offerta di competenze avanzate per stimolare e, infine, obbligare il sistema a creare una domanda corrispondente (nuovi ruoli, nuove responsabilità, migliori retribuzioni).

Tuttavia, questo processo genera un periodo di transizione estremamente doloroso e frustrante, in cui agli infermieri viene chiesto di investire nella propria formazione senza avere alcuna garanzia di un ritorno. Il fallimento nell'attuazione della sanità territoriale prevista dal PNRR è il simbolo più potente e drammatico di questo scollamento tra una visione lungimirante e una realtà che non possiede le risorse umane basilari per realizzarla.

Sezione 4: l'arena internazionale, posizionare l'infermieristica italiana nel contesto globale

Una delle direttrici strategiche più innovative e significative della presidenza Mangiacavalli è stata la decisa internazionalizzazione dell'azione della FNOPI. Questa scelta non risponde a una mera esigenza di rappresentanza formale, ma costituisce un potente strumento politico per rafforzare e legittimare l'agenda di riforme sul piano nazionale. Attraverso il confronto sistematico con le realtà europee e mondiali, la FNOPI mira a dimostrare che le proprie proposte non sono velleità di una singola categoria, ma si inseriscono in un percorso di evoluzione della professione riconosciuto a livello globale come essenziale per la sostenibilità dei sistemi sanitari moderni.

4.1. Diplomazia professionale: FNOPI sulla scena mondiale

L'impegno internazionale della FNOPI si è concretizzato in una serie di azioni mirate a tessere una fitta rete di relazioni e a conquistare posizioni di rilievo negli organismi che contano.

• European Nursing Council (ENC): l'adesione della FNOPI all'European Nursing Council, l'organismo che riunisce gli enti regolatori della professione infermieristica in Europa, rappresenta un successo strategico di prim'ordine. Non solo la FNOPI è entrata a far parte di questa importante associazione, ma ha ottenuto la vicepresidenza, designando per il ruolo il proprio vicepresidente Maurizio Zega.57 Questo risultato, sancito durante il congresso nazionale di Rimini del 2025, è stato definito da Mangiacavalli "un momento particolarmente significativo" e "un segno tangibile dell'impegno della Federazione perché questa professione cresca e sia sempre di più una garanzia di salute per il cittadino dentro e fuori dall'Italia".57 La nomina conferisce all'Italia una voce autorevole nella definizione delle policy europee su temi cruciali come la regolamentazione, la formazione e la mobilità professionale.59
• Collaborazione con OMS e ICN: la presidenza Mangiacavalli ha dato un nuovo impulso alle relazioni con l'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) e con l'International Council of Nurses (ICN), l'organismo di rappresentanza globale degli infermieri. Questo si è tradotto nell'organizzazione di eventi di alto profilo a Roma, come il congresso internazionale dei regolatori infermieristici dell'ottobre 2024, che ha visto la partecipazione di vertici dell'OMS Europa e di rappresentanti degli ordini professionali di tutto il mondo.60 Un obiettivo strategico dichiarato è l'accreditamento della FNOPI e del suo centro di eccellenza per la ricerca, il CERSI, come Centro Collaboratore dell'OMS.12 Questo passo permetterebbe di portare il punto di vista e l'esperienza italiana su scala globale, partecipando attivamente al dibattito su temi come la carenza di personale, la salute mentale degli operatori e la sanità digitale.12
• Benchmarking e sviluppo di policy comuni: la partecipazione a questi consessi internazionali è funzionale alla costruzione di un'agenda di riforme basata sul confronto e sull'evidenza. Gli incontri promossi dalla FNOPI hanno portato alla stesura di documenti programmatici, come il position statement "Sviluppo delle professioni infermieristiche in Europa e nel mondo", che delinea priorità condivise: armonizzare la formazione a livello europeo, sviluppare pratiche avanzate standardizzate, rafforzare la regolamentazione e promuovere un linguaggio professionale comune.60

4.2. Analisi comparativa: L'Italia allo specchio

Il confronto con i dati internazionali, ampiamente utilizzato dalla FNOPI nella sua comunicazione, serve a mettere in luce le anomalie e i ritardi del contesto italiano, fornendo una base oggettiva per le richieste di riforma.

• Carenza di personale e squilibri: i dati OCSE, ripresi e analizzati nel Rapporto FNOPI, mostrano un quadro preoccupante. Il rapporto tra infermieri e medici in Italia è di circa 1,5, nettamente inferiore alla media OCSE di 2,2.22 Anche il numero di infermieri per 1.000 abitanti, pur includendo il settore privato, rimane al di sotto della media europea.22 Questa carenza strutturale, unita a uno squilibrio a favore della componente medica, limita la possibilità di sviluppare appieno il potenziale dell'assistenza infermieristica, soprattutto sul territorio.
• Divario retributivo: un altro dato costantemente evidenziato è il gap salariale. Le retribuzioni degli infermieri italiani sono stimate essere inferiori del 22-24% rispetto alla media degli altri Paesi europei dell'area OCSE.52 Questo non solo svaluta la professione, ma alimenta la fuga di professionisti verso l'estero (un fenomeno che riguarda circa 20.000 infermieri italiani) e ne riduce l'attrattività per i giovani.62
• Sviluppo delle Competenze Avanzate (APN): il panorama europeo sull'Advanced Practice Nursing è eterogeneo. Un'indagine della European Federation of Nurses Associations (EFN) su 35 paesi ha rivelato "significative variazioni" nella definizione, regolamentazione e formazione degli APN.63 Solo 11 paesi hanno una legislazione nazionale che stabilisce requisiti formativi minimi. La spinta riformatrice della FNOPI si inserisce quindi in un contesto europeo in piena evoluzione, dove non esiste un modello unico ma una tendenza generale verso il riconoscimento di ruoli avanzati.
• Autorità di prescrizione: anche sulla prescrizione infermieristica, l'Italia si sta muovendo per colmare un ritardo rispetto ad altri paesi europei. Al 2019, ben 13 nazioni europee avevano già adottato leggi in materia, tra cui Regno Unito, Spagna, Svezia, Irlanda e Paesi Bassi.66 L'estensione dell'autorità prescrittiva varia notevolmente, da un set limitato di farmaci e presidi (come in Spagna e Svezia) a un'autorità quasi completa all'interno dell'area di specializzazione (come per gli Independent Nurse Prescribers nel Regno Unito).66 La proposta italiana si allinea a questo trend, mirando a un modello di prescrizione focalizzato su ausili e presidi per la gestione dell'assistenza.

Tabella 2: indicatori chiave della professione infermieristica: Italia a confronto con media OCSE/Europea

Indicatore	Italia	Media OCSE/EU	Fonte/i
Infermieri per 1.000 abitanti (settore pubblico e privato)	7,83	8,4 (Media OCSE)	23
Rapporto Infermieri / Medici	1,5	2,2 (Media OCSE 2024)	22
Retribuzione media annua	Inferiore del 22-24% rispetto alla media europea OCSE	Media di riferimento	52
Modello di Pratica Avanzata (APN)	In sviluppo (riforma lauree magistrali)	Variazione significativa; 11/35 paesi con legislazione su requisiti minimi	63
Autorità di Prescrizione	In sviluppo (legata alle nuove lauree magistrali)	Presente in 13 paesi europei (con diversa ampiezza)	66

Fonte: Elaborazione basata su dati da.22 

4.3. Approfondimenti e analisi: internazionalizzazione, una leva politica

L'intensa attività internazionale promossa dalla presidenza Mangiacavalli non è un esercizio di stile o di mera rappresentanza diplomatica. È, a tutti gli effetti, una sofisticata strategia politica concepita per esercitare una pressione esterna sul sistema italiano e per legittimare un'agenda di riforme che, sul piano puramente domestico, incontrerebbe resistenze corporative e inerzie istituzionali ben più forti.

Il meccanismo è chiaro. Le proposte di riforma della FNOPI, come l'istituzione dell'infermiere specialista o l'introduzione della prescrizione infermieristica, si scontrano in Italia con la difesa di equilibri consolidati da parte di altre professioni sanitarie e con lo scetticismo di una parte del mondo politico e amministrativo. Portando il dibattito su un palcoscenico internazionale, attraverso l'organizzazione di congressi con l'OMS 60 e l'acquisizione di ruoli chiave in organismi come l'European Nursing Council 57, Mangiacavalli opera un fondamentale cambiamento di prospettiva.

L'argomentazione non è più "questo è ciò che gli infermieri italiani chiedono per sé stessi", ma diventa "questa è la direzione verso cui si stanno muovendo i sistemi sanitari moderni ed efficaci a livello globale, come indicato dall'OMS, dall'OCSE e dai nostri partner europei". Questo riposizionamento strategico fornisce alla FNOPI una potente leva argomentativa, basata su dati comparativi e best practice internazionali.

Permette di elevare la discussione al di sopra delle dispute corporative locali, presentando le riforme non come una conquista per una categoria, ma come un necessario adeguamento dell'Italia a standard di efficienza e qualità dell'assistenza riconosciuti a livello mondiale. In questo modo, l'internazionalizzazione diventa lo strumento per creare un consenso più ampio attorno all'agenda di riforme e per rendere politicamente più difficile, per i decisori nazionali, ignorare la necessità di un cambiamento.

Sezione 5: il fronte interno: politica, sindacati e conflitti istituzionali

Se la strategia di Barbara Mangiacavalli ha prodotto risultati significativi nel posizionare la professione infermieristica al centro del dibattito sulla riforma sanitaria e sulla scena internazionale, sul fronte interno ha generato un livello di conflitto con le organizzazioni sindacali senza precedenti.

Questa tensione non è un effetto collaterale, ma una conseguenza quasi inevitabile del suo approccio, che ha portato a una ridefinizione di fatto del ruolo dell'Ordine professionale, sfumando i confini con le prerogative sindacali e alimentando accuse di allineamento politico. 

5.1. Ordine vs. sindacato: una distinzione sfumata

La radice del conflitto è di natura strutturale e giuridica. La Legge 3/2018 (nota come "Legge Lorenzin"), che ha trasformato i Collegi in Ordini professionali, definisce questi ultimi come "enti pubblici non economici" che agiscono quali "organi sussidiari dello Stato".70 Il loro compito primario è la tutela dell'interesse pubblico, garantendo la qualità delle prestazioni, l'etica professionale e la deontologia. La legge è esplicita su un punto cruciale: gli Ordini "non svolgono ruoli di rappresentanza sindacale".70 La negoziazione dei contratti collettivi di lavoro (CCNL), la gestione delle vertenze lavorative e l'indizione di scioperi sono di esclusiva competenza delle organizzazioni sindacali.

Tuttavia, la presidenza Mangiacavalli ha interpretato il ruolo di "organo sussidiario dello Stato" in modo proattivo, cercando un dialogo costante e costruttivo con le istituzioni per influenzare le politiche sanitarie. Questo approccio, sebbene efficace nel promuovere riforme legislative, ha inevitabilmente portato la FNOPI a esprimersi su materie con una forte connotazione lavoristica e contrattuale. I sindacati denunciano un'invasione di campo sistematica. Quando la presidente FNOPI critica le organizzazioni sindacali che non firmano un'ipotesi di contratto 28, o quando commenta positivamente le misure economiche di una legge di bilancio 26, dal punto di vista sindacale sta violando il mandato istituzionale dell'Ordine ed erodendo le loro prerogative. Questa percezione di sconfinamento è il combustibile che alimenta un fuoco di polemiche costante.

5.2. Le voci critiche: un coro di accuse

Le critiche nei confronti della FNOPI e della sua presidente provengono da un ampio arco di sigle sindacali, sia confederali che autonome, e si concentrano su alcuni temi ricorrenti.

• Allineamento politico ("megafono della politica"): l'accusa più frequente è quella di aver perso la propria terzietà e di agire come un "megafono" del governo di turno.27 Il Congresso Nazionale FNOPI del 2025 è stato descritto dal sindacato USB come uno "spot a favore del governo e dei sindacati favorevoli a un contratto a perdere".77 La presenza di ministri e rappresentanti del governo, unita a interventi della presidenza che lodano l'operato dell'esecutivo, viene interpretata come una subordinazione della rappresentanza professionale agli interessi della politica.
• Critiche da Nursing Up: questo sindacato autonomo, molto radicato tra gli infermieri, accusa la FNOPI di autoreferenzialità. Il congresso del 2025 è stato definito una "passerella autoreferenziale" e una "standing ovation all'immobilismo".55 La critica di fondo è che la FNOPI celebra come "svolte epocali" riforme come le nuove lauree magistrali, senza però aver ottenuto dall'ARAN (l'agenzia negoziale del pubblico impiego) la garanzia che questi titoli si traducano in concreti avanzamenti di carriera e di stipendio. Nursing Up denuncia il silenzio della FNOPI di fronte alla decisione di confinare i laureati magistrali nell'area di elevata qualificazione, senza accesso alla dirigenza, vedendo in questo una mancanza di difesa reale della professione.55
• Critiche da USB: l'Unione Sindacale di Base usa toni durissimi, accusando Mangiacavalli di aver trasformato il congresso in un evento politico per influenzare le elezioni delle Rappresentanze Sindacali Unitarie (RSU) a favore dei "sindacati amici suoi". L'USB giudica la presidente "inadeguata al ruolo" e più interessata a "compiacere la politica che alla difesa della professione infermieristica", arrivando a chiederne esplicitamente le dimissioni.77
• Critiche da COINA: il sindacato COINA si concentra sulla questione dell'introduzione della figura dell'"assistente infermiere". Denuncia il "silenzio-assenso" della FNOPI su quella che considera una figura "pericolosa", creata per sostituire gli infermieri con personale meno qualificato e meno costoso, svalorizzando di fatto la professione. Vede una contraddizione nel fatto che la FNOPI, dopo anni di battaglie per l'autonomia infermieristica, avalli ora una figura che ne mina le competenze.79
• Critiche da FSI-USAE: questo sindacato offre una prospettiva più sfumata. Da un lato, dà "ragione da vendere" a Mangiacavalli quando critica la mancanza di percorsi di carriera nel contratto. Dall'altro, però, ritiene che la FNOPI "non è esente da errori", avendo spinto moltissimo sulla formazione avanzata senza prima essersi assicurata che esistessero le condizioni contrattuali per valorizzarla economicamente e professionalmente.80

5.3. Casi di studio del conflitto

Tre episodi recenti hanno cristallizzato e amplificato queste tensioni:

1. Il Contratto Collettivo (CCNL) 2022-2024: la trattativa per il rinnovo contrattuale ha visto una spaccatura nel fronte sindacale, con alcune sigle (come Nursind e CISL FP) favorevoli alla firma e altre (come CGIL FP, UIL FPL e, in una fase, Nursing Up) contrarie, giudicando le risorse insufficienti.81 L'intervento di Barbara Mangiacavalli, che durante il congresso FNOPI ha criticato chi "fa saltare i tavoli" 76, è stato percepito da Nursing Up e altri come un'inaccettabile ingerenza e un attacco diretto alla loro autonomia negoziale.28
2. L'"Assistente Infermiere": la posizione della FNOPI, che inquadra questa nuova figura di supporto come un'evoluzione necessaria per permettere agli infermieri di dedicarsi ad attività a maggiore complessità 85, si scontra frontalmente con quella di sindacati come il COINA, che la vedono come una minaccia diretta alla professione e un tentativo di "tappare le falle" di organico con personale demansionato.79
3. Il Congresso Nazionale FNOPI 2025: questo evento è diventato il catalizzatore di tutte le polemiche. Sindacati come UIL FPL e Fials hanno denunciato l'esclusione della maggior parte delle sigle a favore di un unico sindacato, violando il pluralismo.27 Altri, come USB e Nursing Up, hanno attaccato la natura dell'evento, giudicandolo uno spot governativo privo di contenuti reali per i professionisti.28 

5.4. Approfondimenti e analisi: il conflitto inevitabile

Il conflitto tra la FNOPI di Mangiacavalli e una parte significativa del mondo sindacale non è un semplice scontro di personalità o di vedute contingenti. È un conflitto di natura strutturale e strategica, reso quasi inevitabile dalla diversa natura e missione dei due attori.

La Legge 3/2018 assegna agli Ordini un ruolo di "organo sussidiario dello Stato".70 Mangiacavalli ha interpretato questo mandato in chiave proattiva e collaborativa: per far evolvere la professione, è necessario sedere ai tavoli dove si scrivono le leggi e le politiche, dialogando e negoziando con il governo e le istituzioni. Questa strategia richiede di essere un interlocutore credibile e propositivo, capace di apprezzare i passi avanti e di criticare costruttivamente.

I sindacati, al contrario, hanno per loro natura un ruolo rivendicativo e, spesso, oppositivo. Il loro mandato è rappresentare gli interessi dei lavoratori nei confronti del datore di lavoro, che nel caso della sanità pubblica è lo Stato e le Regioni.

Questa divergenza di ruoli e strategie crea una tensione insanabile. Quando la FNOPI elogia una misura del governo, come un aumento delle indennità in una legge di bilancio 26, agisce in coerenza con la sua strategia collaborativa. Tuttavia, se quella stessa legge di bilancio è giudicata dai sindacati del tutto insufficiente a finanziare un rinnovo contrattuale dignitoso, l'elogio della FNOPI viene inevitabilmente percepito come un tradimento degli interessi della base e un allineamento con la "controparte". Ogni mossa strategica di Mangiacavalli per dialogare con il potere rafforza, agli occhi dei suoi critici, la narrazione dell'Ordine come "megafono della politica". Di conseguenza, il conflitto non è un incidente di percorso, ma una caratteristica strutturale e persistente del panorama politico-professionale attuale.

Tabella 3: mappatura delle posizioni sindacali critiche nei confronti della FNOPI

Sigla Sindacale	Critica Principale	Caso di Studio di Riferimento	Fonte/i
Nursing Up	Autoreferenzialità ("passerella"); riforme formative senza sbocchi di carriera; ingerenza su temi contrattuali; allineamento politico.	Congresso FNOPI 2025; CCNL 2022-24; Lauree Magistrali.	27
USB (Unione Sindacale di Base)	Trasformazione del Congresso in "spot" per il governo; subordinazione alla politica; richiesta di dimissioni della Presidente.	Congresso FNOPI 2025.	77
COINA	"Silenzio-assenso" sulla figura dell'"assistente infermiere", vista come svalorizzazione della professione.	Introduzione dell'assistente infermiere.	79
FSI-USAE	Accordo con la critica di Mangiacavalli sulla carriera "piatta", ma critica alla FNOPI per aver promosso la formazione senza garanzie contrattuali.	Mancanza di percorsi di carriera nel CCNL.	80
UIL FPL & Fials	Esclusione dal Congresso FNOPI; violazione del pluralismo sindacale; ingerenza della FNOPI su materie contrattuali.	Congresso FNOPI 2025.	27
Nursind	Pur essendo spesso su posizioni più dialoganti e firmatario del CCNL, esprime preoccupazione per la spaccatura e riconosce la necessità di un intervento governativo per sbloccare le impasse.	CCNL 2022-24.	8

Fonte: Elaborazione basata su dati da.8

Sezione 6: analisi critica e prospettive future

La presidenza di Barbara Mangiacavalli rappresenta un periodo di indiscutibile trasformazione per la professione infermieristica in Italia. La sua leadership ha innescato un processo di profondo ripensamento del ruolo, delle competenze e del posizionamento degli infermieri all'interno del Servizio Sanitario Nazionale.

Tuttavia, un'analisi critica del suo operato rivela un quadro complesso, fatto di successi significativi ma anche di limiti evidenti e di sfide strutturali che minacciano la sostenibilità stessa della sua visione.

6.1. Valutazione d'impatto: successi, limiti e coerenza strategica 

Una valutazione oggettiva dell'impatto della presidenza Mangiacavalli deve riconoscere i notevoli traguardi raggiunti.

• Successi innegabili: sul piano politico e legislativo, i risultati sono tangibili. La FNOPI è riuscita a elevare il profilo della professione, portando la "questione infermieristica" al centro dell'agenda politica nazionale. Ha ottenuto riforme di portata storica, come l'istituzione delle lauree magistrali a indirizzo clinico, che pongono le basi per lo sviluppo di competenze avanzate e per l'introduzione della prescrizione infermieristica.29 Sul piano internazionale, ha posizionato l'Italia come un attore di primo piano, conquistando la vicepresidenza dell'European Nursing Council e avviando un percorso di accreditamento come centro collaboratore dell'OMS.57 La sua visione, coerente e proiettata al futuro, ha fornito alla professione una nuova e ambiziosa narrazione di sé.
• Limiti e sfide irrisolte: nonostante questi successi, la visione è ancora lontana dall'essere realizzata. Il limite più evidente è il profondo divario tra le riforme promosse e la loro concreta attuazione. La spinta verso la specializzazione e l'autonomia si scontra con una realtà lavorativa degradata, caratterizzata da cariche di lavoro insostenibili e da una cronica mancanza di personale. La debolezza più grande della sua strategia risiede nel mancato, o quantomeno ritardato, aggancio tra l'acquisizione di nuove e più elevate competenze e il loro corrispettivo riconoscimento economico e contrattuale. Questa discrepanza genera frustrazione nella base e fornisce un'arma potente ai critici sindacali, che accusano la FNOPI di essere slegata dalla realtà quotidiana degli infermieri.55 Infine, il profondo e persistente conflitto con una parte rilevante del mondo sindacale rappresenta un fattore di debolezza strategica, frammentando il fronte professionale e riducendone il potere negoziale complessivo.

6.2. La minaccia strutturale: sostenibilità e carenza di personale

Al di là dei conflitti politici e delle dinamiche istituzionali, la più grande minaccia all'intera architettura riformatrice di Mangiacavalli proviene da una criticità strutturale che il sistema non riesce a risolvere: la drammatica carenza di personale infermieristico.

• Il paradosso del PNRR: il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza rappresenta il caso di studio più emblematico di questa minaccia. Il PNRR, e in particolare la sua Missione 6, avrebbe dovuto essere il motore per l'attuazione del nuovo modello di assistenza territoriale (DM 77), basato su Case e Ospedali di Comunità e sulla figura dell'Infermiere di Famiglia e Comunità. Tuttavia, i report di monitoraggio della Fondazione GIMBE e dell'Ufficio Parlamentare di Bilancio sono concordi nel denunciare ritardi gravissimi, con una percentuale irrisoria di strutture realmente operative.45 La causa prima di questo fallimento non è la mancanza di fondi o di progetti, ma l'impossibilità di reperire il personale necessario – medici e soprattutto infermieri – per far funzionare le nuove strutture.18 Questo paradosso – finanziare i muri senza avere le persone per popolarli – dimostra che qualsiasi riforma organizzativa è destinata a fallire se non si affronta alla radice il problema del capitale umano.
• Il circolo vizioso: la carenza di personale innesca un circolo vizioso che si autoalimenta. La scarsa attrattività della professione, dovuta a basse retribuzioni, carichi di lavoro eccessivi e scarse prospettive di carriera ("carriera piatta") 16, provoca una diminuzione delle iscrizioni ai corsi di laurea e una fuga di professionisti verso l'estero o altri settori.18 Questo aggrava la carenza di organico, che a sua volta aumenta il burnout e lo stress sul personale in servizio, rendendo la professione ancora meno attrattiva. La strategia di Mangiacavalli mira a spezzare questo circolo aumentando il
  valore e il prestigio della professione attraverso la specializzazione. È una strategia a lungo termine che, tuttavia, rischia di essere sopraffatta dalla velocità con cui il circolo vizioso sta erodendo le fondamenta stesse del sistema.

Tabella 4: stato di attuazione della missione 6 Salute del PNRR (Focus Territoriale - Dati 2024/2025)

Intervento	Target PNRR (Rimodulato)	Stato di Attuazione	Principale Criticità Rilevata	Fonte/i
Case della Comunità (CdC)	1.038 strutture	Cantieri avviati per 943, ma solo 38 collaudati. Solo il 2,7%-3% pienamente operative con personale e servizi obbligatori.	Carenza critica di personale medico e infermieristico. Ritardi nei cantieri, soprattutto nel Mezzogiorno.	45
Ospedali di Comunità (OdC)	307 strutture	Cantieri avviati per 310, ma solo 14 collaudati. Nessuno con tutti i servizi pienamente attivi.	Carenza di personale. Ritardi nell'attivazione dei posti letto.	46
Assistenza Domiciliare Integrata (ADI)	Incremento di 800.000 assistiti over 65	Target nazionale numerico raggiunto, ma con enormi disparità regionali (Sicilia all'1% del target, Umbria oltre il 200%).	Bassa intensità delle cure. Scarsa integrazione socio-sanitaria. Carenza di infermieri per garantire la presa in carico.	45

Fonte: Elaborazione basata su dati da report GIMBE, Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB) e altre fonti giornalistiche specializzate che riportano dati aggiornati al primo semestre 2025. Le fonti includono.18

6.3. Raccomandazioni strategiche per il futuro

L'analisi condotta suggerisce una serie di raccomandazioni strategiche rivolte ai diversi attori del sistema, finalizzate a superare le attuali criticità e a dare concretezza alla visione di una professione infermieristica moderna e valorizzata.

• Per i decisori politici e l'ARAN: è imperativo colmare il divario tra la riforma della formazione e la riforma contrattuale. Il fallimento del PNRR dimostra che non si può continuare a investire in infrastrutture senza investire nel capitale umano. È necessario e non più differibile istituire un'area contrattuale specifica per gli infermieri specialisti e con funzioni avanzate, che riconosca economicamente e giuridicamente i nuovi titoli di studio e le maggiori responsabilità. Le risorse devono essere finalizzate a finanziare le persone, non solo gli edifici.
• Per il Management Sanitario: le aziende sanitarie devono diventare laboratori di innovazione organizzativa. Anche in attesa di riforme contrattuali nazionali, possono e devono sperimentare modelli che valorizzino le competenze infermieristiche esistenti, come i "See & Treat" 54 o altri percorsi a gestione infermieristica. Dimostrare sul campo l'efficacia e l'efficienza di questi modelli può creare la pressione positiva necessaria per accelerare le riforme a livello centrale.
• Per la FNOPI e la sua leadership: pur mantenendo la barra dritta sulla visione strategica a lungo termine, è necessario un maggiore sforzo per riconoscere e dare voce alle legittime frustrazioni della base. La comunicazione dovrebbe concentrarsi non solo sui successi legislativi, ma anche sul monitoraggio trasparente del "vision-reality gap", denunciando con forza i ritardi attuativi. Sul piano politico, occorre avviare un percorso di ricucitura con le organizzazioni sindacali, basato su un più netto rispetto dei reciproci ruoli. Questo potrebbe richiedere una posizione meno interventista sulle dinamiche puramente negoziali del contratto, per concentrarsi sul ruolo istituzionale di promozione della professione.
• Per le organizzazioni sindacali: È fondamentale mantenere il ruolo critico e rivendicativo sulle condizioni di lavoro e sulle retribuzioni. Tuttavia, un'opposizione aprioristica all'evoluzione delle competenze rischia di essere controproducente, intrappolando la professione nella stessa struttura "piatta" che tutti denunciano. È auspicabile una strategia duale, che combini la lotta per migliori condizioni immediate con un sostegno critico ma costruttivo a un percorso di sviluppo professionale che, nel lungo periodo, è l'unica vera leva per aumentare il potere contrattuale e il valore dell'intera categoria.

Bibliografia

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27. “Piovono” critiche pesantissime da parte di alcuni sindacati contro la FNOPI. Allo stesso modo gli infermieri non vogliono una Federazione “megafono” della politica - Coina News, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.coinanews.it/piovono-critiche-pesantissime-da-parte-di-alcuni-sindacati-contro-la-fnopi-allo-stesso-modo-gli-infermieri-non-vogliono-una-federazione-megafono-della-politica/
28. Congresso FNOPI, il sindacato Nursing Up: «No a una Federazione megafono della politica, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.coinanews.it/congresso-fnopi-il-sindacato-nursing-up-no-a-una-federazione-megafono-della-politica/
29. Magistrali a indirizzo clinico e prescrizione: «riforma epocale» - Nurse24.it, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.nurse24.it/specializzazioni/magistrale/magistrali-indirizzo-clinico-prescrizione-infermieristica-fnopi-riforma-epocale.html
30. FNOPI: "Lauree magistrali a indirizzo clinico e prescrizione infermieristica, una riforma epocale", accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.fnopi.it/2024/10/12/lauree-magistrali-prescrizione/
31. Laurea Magistrale Infermieristica ad indirizzo clinico: luce e buio di una Riforma, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.dimensioneinfermiere.it/laurea-magistrale-infermieristica/
32. Scienze infermieristiche e ostetriche | Università degli Studi di Milano Statale - Unimi, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.unimi.it/it/corsi/laurea-magistrale/scienze-infermieristiche-e-ostetriche
33. PRESCRIZIONE INFERMIERISTICA: 3 nuove Lauree magistrali a indirizzo clinico, una riforma epocale - YouTube, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.youtube.com/watch?v=IdhNaxvhTrs
34. Sanità: Rapporto Crea 2023, in Italia grave carenza di infermieri. Mangiacavalli (Fnopi), “più formazione, adeguamento stipendi, inserimento nei Lea” - AgenSIR, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.agensir.it/quotidiano/2023/1/25/sanita-rapporto-crea-2023-in-italia-grave-carenza-di-infermieri-mangiacavalli-fnopi-piu-formazione-adeguamento-stipendi-inserimento-nei-lea/
35. Lauree magistrali a indirizzo clinico e prescrizione infermieristica: la riforma, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.numerochiuso.info/lauree-magistrali-indirizzo-clinico-prescrizione-infermieristica/
36. Grazie all'intervento FNOPI, nei corsi di laurea in infermieristica docenti solo infermieri: nuovo decreto dell'Università, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.fnopi.it/wp-content/uploads/2020/05/30-maggio-2020-Corsi-di-laurea-in-infermieristica-solo-Prof-infermieri.-Decreto-MUR.pdf
37. Riforma formazione universitaria professioni: Ddl Boldrini occasione da non perdere, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.fnopi.it/2022/02/17/riforma-formazione-boldrini/
38. L'infermiere con competenze specialistiche e/o avanzate: una ..., accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.infermiereonline.org/2025/04/17/linfermiere-con-competenze-specialistiche-e-o-avanzate-una-mappatura-della-letteratura-e-delle-policy-internazionali/
39. Mappatura delle competenze specialistiche infermieristiche nel contesto italiano: uno studio osservazionale - Fnopi L'infermiere, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.infermiereonline.org/2025/04/17/mappatura-delle-competenze-specialistiche-infermieristiche-nel-contesto-italiano-uno-studio-osservazionale/
40. Crea Sanità, FNOPI: sviluppare le competenze della professione per sostenere il SSN, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.fnopi.it/2024/01/24/crea-fnopi-2024/
41. VERSO IL RICONOSCIMENTO DELLE COMPETENZE SPECIALISTICHE DEGLI INFERMIERI - fnopi, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.fnopi.it/aree-tematiche/riconoscimento-delle-competenze-e-specializzazioni/
42. Fnopi: riconoscere figura infermiere di famiglia e comunità - Grey Panthers, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.grey-panthers.it/care/fnopi-infermiere-di-famiglia-e-comunita/
43. Chi è l'Infermiere di famiglia e comunità: il documento delle Regioni - Nurse24.it, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.nurse24.it/infermiere/professione/infermiere-di-famiglia-e-comunita-position-statement-fnopi-regioni.html
44. Agenas pubblica le linee di indirizzo Infermiere di Famiglia o ..., accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.agenas.gov.it/comunicazione/primo-piano/2298-agenas-pubblica-le-linee-di-indirizzo-infermiere-di-famiglia-o-comunit%C3%A0
45. Case di comunità, operative solo il 2,7%. L'assistenza territoriale arranca. Report GIMBE, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.insalutenews.it/in-salute/case-di-comunita-operative-solo-il-27-lassistenza-territoriale-arranca-report-gimbe/
46. Pnrr. Upb lancia l'allarme sulla Missione 6 Salute: gravi criticità. Senza personale e chiusura cantieri il rilancio del Ssn è a rischio - Quotidiano Sanità, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.quotidianosanita.it/governo-e-parlamento/articolo.php?articolo_id=129808
47. Criticità e risultati della missione 6 Salute del PNNR. Rapporto della fondazione GIMBE, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.pensionaticisllazio.it/articolo-1628/criticita-e-risultati-della-missione-6-salute-del-pnnr-rapporto-della-fondazione-gimbe/
48. solo il 2,7% pienamente operative. Ospedali di comunità: nessuno con tutti i servizi attivi. Fascicolo Sanitario Elettronico - GIMBE - Comunicati stampa, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.gimbe.org/pagine/341/it/comunicati-stampa?pagina=2
49. Pnrr Missione 6: sanità territoriale inefficiente se non addirittura inesistente nel centro sud. Pesa come un macigno la carenza di infermieri - Coina News, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.coinanews.it/pnrr-missione-6-sanita-territoriale-debole-se-non-addirittura-inesistente-nel-centro-sud-pesa-come-un-macigno-la-carenza-di-infermieri/
50. Il PNRR e la riorganizzazione del Servizio sanitario nazionale - Ufficio parlamentare di bilancio, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.upbilancio.it/wp-content/uploads/2025/05/Focus-3_2025_PNRR_sanita.pdf
51. PNNR - criticità nell'attuazione della "missione 6 - salute" - News4market, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.news4market.it/pnnr-criticita-nellattuazione-della-missione-6-salute/
52. Caso infermieri stranieri, la Mangiacavalli ora “corregge il tiro ..., accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.coinanews.it/caso-infermieri-stranieri-la-mangiacavalli-ora-corregge-il-tiro-soluzione-non-a-lungo-termine-occorre-ricreare-attrattivita-intorno-a-professione-per-i-nostri-giovani/
53. CCNL Sanità 2022-2024: Aran e sindacati riprendo le trattative domani 27 maggio. Sarà l'ennesima fumata nera? - Coina News, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.coinanews.it/ccnl-sanita-2022-2024-aran-e-sindacati-riprendo-le-trattative-domani-27-maggio-sara-lennesima-fumata-nera/
54. Fnopi contro la violenza di genere (e non solo) sui luoghi di lavoro - Quotidiano Sanità, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.quotidianosanita.it/governo-e-parlamento/articolo.php?approfondimento_id=10836
55. NURSING UP: “IL CONGRESSO FNOPI…UNA STANDING OVATION ALL'IMMOBILISMO”, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.appiapolis.it/2025/03/25/nursing-up-il-congresso-fnopi-una-standing-ovation-allimmobilismo/
56. Firmato il nuovo CCNL Sanità 2022-2024. Nursing Up: “Svolta per le professioni sanitarie. L'Area di Elevata Qualificazione è finalmente accessibile anche senza laurea magistrale", accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.nursingup.it/comunicati/806-firmato-il-nuovo-ccnl-sanita-2022-2024-nursing-up-svolta-per-le-professioni-sanitarie-larea-di-elevata-qualificazione-e-finalmente-accessibile-anche-senza-laurea-magistrale.html
57. Alla Fnopi la vicepresidenza dello European Nursing Council - Tecnica Ospedaliera, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.tecnicaospedaliera.it/alla-fnopi-la-vicepresidenza-dello-european-nursing-council/
58. Alla Fnopi la vicepresidenza all'European Nursing Council, l'ente che riunisce gli Ordini infermieristici europei - Quotidiano Sanità, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.quotidianosanita.it/lavoro-e-professioni/articolo.php?articolo_id=128556
59. European Nursing Council, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://enc-eu.org/
60. development of the nursing professions in europe and worldwide - FNOPI, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.fnopi.it/wp-content/uploads/2024/12/ING_Position-Statement-International-Events_DEF.pdf
61. Challenges and priorities of the nursing profession in Europe and in the world - FNOPI, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.fnopi.it/wp-content/uploads/2024/11/ID-1768-FNOPI-programma-inglese_DEF_.pdf
62. COVID-19 pandemic exposes southern Europe's nursing shortage - MIIR, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://miir.gr/i-pandimia-covid-19-ekthetei-to-nosileytiko-elleimma-tis-notias-eyropis/
63. Advanced practice nursing in Europe—Results from a pan‐European survey of 35 countries, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.researchgate.net/publication/372411628_Advanced_practice_nursing_in_Europe-Results_from_a_pan-European_survey_of_35_countries
64. Advanced practice nursing in Europe—Results from a pan‐European survey of 35 countries, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://efn.eu/wp-content/uploads/2023/10/Journal-of-Advanced-Nursing-2023-De-Raeve-Advanced-practice-nursing-in-Europe-Results-from-a-pan%E2%80%90European-survey-of.pdf
65. Advanced practice nursing in Europe-Results from a pan-European survey of 35 countries - PubMed, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/37458267/
66. Nurse prescribing of medicines in 13 European countries - PMC - PubMed Central, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://pmc.ncbi.nlm.nih.gov/articles/PMC6902591/
67. Nurse prescribing of medicines in 13 European countries - ENDA, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://enda-europe.com/nurse-prescribing-of-medicines-in-13-european-countries/
68. Nurse prescribing: a study on task substitution and professional jurisdictions. - Nivel, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.nivel.nl/sites/default/files/bestanden/Proefschrift-Marieke-Kroezen-2014.pdf
69. Experiences of Spanish nurses in the rollout of nurse prescribing: a qualitative study - Frontiers, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.frontiersin.org/journals/public-health/articles/10.3389/fpubh.2023.1163492/full
70. La FNOPI non è un sindacato, ma deve fare di più - InfermieriAttivi, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.infermieriattivi.it/leggi-e-normative/6802-fnopi-non-e-un-sindacato-chiarimento-necessario.html
71. Legge 3/2018 ovvero il passaggio da Collegio ad Ordine. Cosa cambia? Un'analisi “partecipativa”. - Opi Grosseto, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.opigrosseto.it/8-news/413-legge-3-2018-ovvero-il-passaggio-da-collegio-ad-ordine-cosa-cambia-un%E2%80%99analisi-%E2%80%9Cpartecipativa%E2%80%9D.html
72. Ordini professionali, appartenenza sindacale e Rsu: quali incompatibilità?, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.quotidianosanita.it/lavoro-e-professioni/articolo.php?articolo_id=61794
73. Infermieri. Fnopi: “La Federazione non è un sindacato, no a strumentalizzazioni”, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.quotidianosanita.it/lavoro-e-professioni/articolo.php?articolo_id=125475
74. FNOPI - Articolo 4. legge 3 2018, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.fnopi.it/wp-content/uploads/2019/12/Articolo-4-Legge-3-2018.pdf
75. Legge-3-del-11.01.18.pdf, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://omceoss.org/wp/wp-content/uploads/2020/11/Legge-3-del-11.01.18.pdf
76. Congresso nazionale Fnopi, Nursing Up: "La professione si difende inginocchiandosi alla politica? Gli infermieri meritano una Federazione che non si nasconda dietro il silenzio e scelte che sanno di resa" - Nurse Times, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://nursetimes.org/congresso-nazionale-fnopi-nursing-up-la-professione-si-difende-inginocchiandosi-alla-politica-gli-infermieri-meritano-una-federazione-che-non-si-nasconda-dietro-il-silenzio-e-scelte-che-sanno-di
77. IL CONGRESSO NAZIONALE DELLA ... - Unione Sindacale di Base, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.usb.it/leggi-notizia/il-congresso-nazionale-della-fnopi-trasformato-in-uno-spot-a-favore-del-governo-e-dei-sindacati-favorevoli-a-un-contratto-a-perdere-mangiacavalli-si-dimetta-1011-1/print.html
78. Nursing Up: "La Fnopi si celebra, gli infermieri affondano. E la politica ringrazia", accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://nursetimes.org/nursing-up-la-fnopi-si-celebra-gli-infermieri-affondano-e-la-politica-ringrazia
79. Il sindacato Coina “a muso duro contro la FNOPI. Ceccarelli ..., accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.coinanews.it/il-sindacato-coina-a-muso-duro-contro-la-fnopi-ceccarelli-segretario-nazionale-serve-chiarezza-sulla-pericolosa-e-controversa-questione-degli-assistenti-infermieri/
80. Bonazzi, FSI-USAE: "Barbara Mangiacavalli quando attacca ..., accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.fsinazionale.it/bonazzi-fsi-usae-barbara-mangiacavalli-quando-attacca-pesantemente-laran-e-i-sindacati-firmatari-dellultimo-contratto-della-sanita-ha-ragione-da-vendere-ma-la-fnopi-non-e-esente-da-errori-nell/
81. Comparto Sanità. Fumata bianca all'Aran sul rinnovo del contratto 2022-2024. Maggioranza sindacati firma. Aumento di 172 euro al mese, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.quotidianosanita.it/lavoro-e-professioni/articolo.php?articolo_id=130398
82. Comparto Sanità: niente da fare sul rinnovo del contratto, nuova fumata nera all'Aran. E' ancora scontro tra i sindacati - Coina News, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.coinanews.it/comparto-sanita-niente-da-fare-sul-rinnovo-del-contratto-nuova-fumata-nera-allaran-e-ancora-scontro-tra-i-sindacati/
83. Rinnovo del contratto sanità, un altro flop per il tavolo Aran-sindacati - Nurse24.it, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.nurse24.it/dossier/pubblico-impiego/rinnovo-contratto-sanita-flop-tavolo-aran-sindacati.html
84. accesso eseguito il giorno gennaio 1, 1970, https://nursetimes.org/congresso-nazionale-fnopi-nursing-up-la-professione-si-difende-inginocchiandosi-alla-politica-gli-infermieri-meritano-una-federazione-che-non-si-nasconda-dietro-il-silenzio-e-scelte-che-sanno-di-resa/
85. Caso Assistente Infermiere: difficile comprendere e condividere le posizioni del Nursind e della Fnopi - Coina News, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.coinanews.it/caso-assistente-infermiere-difficile-comprendere-e-condividee-le-posizioni-del-nursind-e-della-fnopi/
86. Contratto Sanità 2022-2024, Nursind: "Mancata firma? Opportunità sprecata". Intervista ad Andrea Bottega - Nurse Times, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://nursetimes.org/contratto-sanita-2022-2024-nursind-risponde-alle-critiche-mancata-firma-opportunita-sprecata
87. PNRR Missione 6, Aggiornamento dello stato di attuazione. Report Cgil nazionale, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.cgil.it/ci-occupiamo-di/sanita/pnrr-missione-6-aggiornamento-dello-stato-di-attuazione-report-cgil-nazionale-msssqv82
88. Attuazione del Pnrr: regioni ostacolo o protagoniste?* - Lavoce.info, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://lavoce.info/archives/107972/attuazione-del-pnrr-regioni-ostacolo-o-protagoniste/
89. Lo stato di attuazione della Missione 6 “Salute” del PNRR - La Civetta di Minerva, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.lacivettapress.it/2025/05/26/lo-stato-di-attuazione-della-missione-6-salute-del-pnrr/
90. Pnrr. A che punto siamo? Ritardi strutturali, carenze di personale e governance frammentate mettono il piano a rischio. Ecco la relazione - Quotidiano Sanità, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.quotidianosanita.it/governo-e-parlamento/articolo.php?articolo_id=128690&fr=n
91. Focus 3/2025 “Il PNRR e la riorganizzazione del Servizio sanitario nazionale” | upB, accesso eseguito il giorno luglio 2, 2025, https://www.upbilancio.it/focus-3-2025-il-pnrr-e-la-riorganizzazione-del-servizio-sanitario-nazionale/